Սահմանադրական փոփոխություններ՝ Գագիկ Հարությունյանի հագո՞վ

Հայաստանի Հանրապետության նախագահի՝ 2013թ. սեպտեմբերի 4-ի հրամանագրով՝ ձևավորվեց սահմանադրական բարեփոխումների մասնագիտական հանձնաժողով: Այն համակարգային ամբողջականության մեջ վերլուծելով Հայաստանի Հանրապետությունում սահմանադրական զարգացումների պատմական ընթացքն ու տրամաբանությունը՝ արձանագրե է մեր երկրում առկա համակարգային լրջագույն խնդիրներ, որից հետո առաջարկել է լուծումներ:

«Իշխանությունների բաժանում և հավասարակշռում» մասում հանձնաժողովը արձանագրել է ՀՀ նախագահի ինստիտուտի, Ազգային ժողովի, Կառավարության, քաղաքական համակարգում այսօր առկա լրջագույն խնդիրներ:

«Ազգային ժողովում հանրապետության նախագահի բացարձակ մեծամասնության առկայության և ներխորհրդարանական հակակշիռների բացակայության պայմաններում մեծանում է քաղաքական մենիշխանության վտանգը»,- արձանագրել է հանձնաժողովը։

Հայաստանում իշխանությունների բաժանման և հավասարակշռման սահմանադրական հիմնախնդիրը պահանջում է առկա վիճակի համակողմանի գնահատում, տեղ գտած թերի, խնդրահարույց ու ոչ կատարյալ լուծումների բացահայտում, դրանց համակարգային վերլուծություն և հաղթահարման կառուցակարգերի առաջադրում։

Մեզանում առկա հիմնախնդիրները պայմանավորված են ինչպես կառավարման ձևի առանձնահատկություններով, իշխանությունների բաժանման և հավասարակշռման սկզբունքի ոչ հետևողական իրացմամբ, համակարգային առումով ոչ կատարյալ լուծումներով, այնպես էլ քաղաքական և սահմանադրական մշակույթի ցածր մակարդակով, կուսակցական համակարգի ոչ բավարար կայացվածությամբ։

Սահմանադրական մակարդակում «գործառույթ–ինստիտուտ–լիազորություն» եռամիասնական շղթայում դեռևս երաշխավորված չէ անհրաժեշտ ներդաշնակություն: Առանց դրա չի կարող ապահովվել նաև գործառութային, հակակշռող և զսպող լիազորությունների ցանկալի հավասարակշռություն: Վերջինիս բացակայությունը մեծապես վտանգում է կայուն զարգացումը, պետական իշխանության իրականացման ոլորտում հանգեցնում է ստվերային հարաբերությունների և սուբյեկտիվ հայեցողության շրջանակների վտանգավոր ընդլայնման։

Հայեցակարգային առումով առկա խնդիրների մեջ հատկապես անհրաժեշտ է առանձնացնել հետևյալները.

1. Հանրապետության Նախագահի և Ազգային ժողովի ոչ միաժամանակյա ընտրությունների պարագայում առաջնային մանդատ ունեցող երկու ինստիտուտները հայտնվում են հանրային վստահության տարբեր մակարդակներում և խորհրդարանում Հանրապետության նախագահին հարող մեծամասնության բացակայության պայմաններում էապես մեծանում է քաղաքական ճգնաժամի ու առճակատման վտանգը։

Նման համակարգը, ըստ գործող Սահմանադրության, պարտադիր է դարձնում նաև երկու տարում երկու կառավարություն ձևավորելու անհրաժեշտությունը, ինչն զգալի անկայունություն է մտցնում գործադիր իշխանության համակարգում, տնտեսական ոլորտում անորոշություն ու որոշակի անվստահություն ծնող պատճառ է դառնում։

2. Ազգային ժողովում Հանրապետության նախագահի բացարձակ մեծամասնության առկայության և ներխորհրդարանական հակակշիռների բացակայության պայմաններում մեծանում է քաղաքական մենիշխանության վտանգը։ Դա հանգեցնում է նրան, որ բացարձակ է դառնում նախագահական իշխանությունը՝ չունենալով գործուն հակակշիռներ ո՛չ օրենսդիր և ո՛չ էլ գործադիր իշխանության կողմից։

3. Հանրապետության նախագահի գործառույթների ու լիազորությունների միջև ապահովված չէ անհրաժեշտ համամասնականություն։ Մասնավորապես, բավարար չափով հստակեցված չեն Նախագահի լիազորությունները գործադիր իշխանության իրականացման և Սահմանադրության պահպանման գործառույթների իրականացման բնագավառներում:

4. Սահմանադրական մակարդակում դեռևս պատշաճ երաշխիքներ չեն ապահովված Ազգային ժողովի օրենսդրական ու վերահսկողական գործունեության լիարժեք իրականացման համար:

5. Առկա չէ Հանրապետության Նախագահ – Ազգային ժողով, Հանրապետության Նախագահ – կառավարություն, Ազգային ժողով – կառավարություն փոխհարաբերություններում, ինչպես նաև պետական իշխանության տարբեր ինստիտուտների հարաբերություններում սահմանադրական լիազորությունների հարցով առաջացած վեճերի լուծման հստակ սահմանադրաիրավական կառուցակարգ։ Իրավական պետությունում նման վեճերը պետք է լուծվեն ոչ թե քաղաքական, այլ իրավական դաշտում։

6. Հստակեցված չէ գործադիր իշխանության համակարգը։ Հետևողականորեն չի իրականացվում Սահմանադրության՝ փոփոխման ոչ ենթակա 2-րդ հոդվածի պահանջը, համաձայն որի՝ «Ժողովուրդն իր իշխանությունն իրականացնում է ազատ ընտրությունների, հանրաքվեների, ինչպես նաև Սահմանադրությամբ նախատեսված պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների ու պաշտոնատար անձանց միջոցով»։

Առկա է նաև անհստակություն գործադիր իշխանության գործառութային դերի, իրավասության և պատասխանատվության միջև։ Գործադիր իշխանության ներքին երկվությունը՝ պայմանավորված Հանրապետության նախագահի և կառավարության գործառութային լիազորություններով, բավարար չափով հստակեցված չէ, ինչի արդյունքում կառավարությունն ամբողջական ու համալիր պատասխանատվությամբ չի իրականացնում գործադիր իշխանությանը բնորոշ գործառույթները։

7. Քաղաքական համակարգի անկատարությունը, իրավական ու քաղաքական մշակույթի պակասը, սահմանադրական հակակշիռների ու զսպումների համակարգի ոչ արդյունավետ գործողությունը պատճառ են դարձել, որ Սահմանադրության առանձին հոդվածներ, մասնավորապես՝ 3-րդ հոդվածի 3-րդ մաս, 7-րդ հոդվածի 2-րդ և 3-րդ մասեր, 8-րդ հոդվածի 2-րդ մաս, 14-րդ հոդված, 18-րդ հոդվածի 1-ին մաս, 27.1-րդ հոդված և այլն, կարգախոսային բնույթ են ստացել։

8. Իրավական պետության չափորոշիչներին համարժեք չի երաշխավորված դատական իշխանության հակակշռող դերն իշխանության այլ ճյուղերի առնչությամբ:

Ներկայացված հիմնախնդիրներն առավել ակնառու են դառնում երկրի ժողովրդավարական ինստիտուտների դեռևս ոչ բավարար կայացվածության, քաղաքական ու սահմանադրական մշակույթի ցածր մակարդակի, օրենսդրական քաղաքականության մեջ ու իրավակիրառական պրակտիկայում տեղ գտած թերացումների պայմաններում։

2.4.2. Առկա խնդիրների լուծման վերաբերյալ հայեցակարգային մոտեցումները

1. Հայեցակարգային առումով սահմանադրական բարեփոխումները պետք է իշխանության բոլոր թևերի համար երաշխավորեն «գործառույթ – ինստիտուտ – լիազորություն» եռամիասնական շղթայում անհրաժեշտ համամասնականություն, ինչպես նաև գործառութային, հակակշռող և զսպող լիազորությունների հաշվեկշռվածություն: Գլխավոր խնդիրն է՝ ստեղծել սահմանադրական երաշխիքներ ունենա-լու պետության գլխի լիարժեք ինստիտուտ, ուժեղ և հավասարակշռված օրենսդիր ու գործադիր իշխանության մարմիններ, անկախ ու անկողմնակալ դատարան։

2. Նկատի ունենալով նախընտրական, ընտրական և հետընտրական լարվածությունների հետևանքով երկրում ստեղծվող անկայուն վիճակը և անորոշության գործոնի բացասական ազդեցությունները, մեղմելու համար երկու առաջնային մանդատով օժտված իշխանության մարմինների հանրային վստահության մեծ խզումների հնարավորությունը և դրանով պայմանավորված՝ քաղաքական հակամարտությունները, մեծացնելու համար ընտրական գործընթացի նկատմամբ քաղաքացիական վերահսկողությունը, ապահովելու համար գործադիր իշխանության կայունությունն ու բնականոն գործունեությունը, հնարավոր տարբերակ է Հանրապետության Նախագահի և Ազգային ժողովի ընտրությունները նույն օրը կազմակերպելը և այդ սկզբունքը պահպանելու համար անհրաժեշտ հավելյալ կառուցակարգերի մշակումը։

3. Երկրի քաղաքական համակարգի բնականոն կայացման, ժողովրդավարական գործընթացների նկատմամբ հանրային վստահության ամրապնդման, ինչպես նաև քաղաքական մենիշխանության վտանգը հաղթահարելու համար առաջարկվում է անցում կատարել բարեփոխված ընտրական համակարգի: Կարևոր խնդիր է նաև քաղաքական կուսակցությունների ժողովրդավարացման, նրանց ֆինանսական գործունեության հրապարակայնության  սահմանադրական պահանջի ապահովման իրավական անհրաժեշտ երաշխիքների ստեղծումը:

4. Ազգային ժողովի օրենսդրական գործունեության և վերահսկողական դերի հետագա ամրապնդումը համարելով առանձնահատուկ կարևորության խնդիր` անհրաժեշտ է.

– ամրապնդել Ազգային ժողովի մարմինների դերն օրենսդրական գործունեության բնագավառում,

– ուժեղացնել Ազգային ժողովի դերը պետական իշխանության ու կառավարման մարմինների ձևավորման գործում,

– ընդլայնել Ազգային ժողովի վերահսկողական լիազորությունների շրջանակները,

– ամրապնդել խորհրդարանական փոքրամասնության իրավունքների սահմանադրական երաշխիքները։

5. Պետք է ներդրվի պետական իշխանության մարմինների միջև սահմանադրական լիազորությունների հարցով առաջացած վեճերի իրավական լուծման գործուն համակարգ։ Ավելին, սահմանադրական մակարդակում պետք է առավելագույնս բացառվեն համակարգային հակամարտությունները, իրավակարգավորման գերագույն խնդիրը պետք է լինի գործառութային դինամիկ ներդաշնակության երաշխավորումը։

6. Անհրաժեշտ է երաշխավորել պետական իշխանության մարմինների ու պաշտոնատար անձանց հանրային-իրավական պատասխանատվությունն իրենց լիազորությունների իրականացման հարցում: Սահմանադրական բոլոր ինստիտուտների համար Սահմանադրությամբ և/կամ օրենքով պետք է հստակ սահմանվեն գործառույթը, լիազորությունների դաշտը, յուրաքանչյուր տարվա արդյունքներով՝ գործունեության արդյունքների հրապարակային ամփոփման կարգը։

7. Սահմանադրական մակարդակում պետք է հստակեցվեն գործադիր իշխանության կառուցակարգային համակարգը, դրա համակարգային փոխհարաբերությունների շրջանակը Հանրապետության Նախագահի և Ազգային ժողովի հետ: Պետք է հաղթահարվի այն վիճակը, երբ գործադիր գործառույթ իրականացնող շատ մարմինների գործունեությունը դուրս է օրենսդիր մարմնի վերահսկողական իրավասության դաշտից։

Պետք է հնարավորինս հաղթահարվի գործադիր իշխանության գործառութային երկատվածությունը։ Գործադիր իշխանության գործառութային լիազորություններով պետք է օժտված լինի կառավարությունը՝ Հանրապետության նախագահին վերապահելով պետության գլխին բնորոշ ու ամբողջական՝ գերազանցապես հակակշռող և զսպող լիազորություններ։

8. Հանրապետության Նախագահը պետք է լիազորված լինի Սահմանադրության պահպանման շրջանակներում իրականացնել երկրում սահմանադրականության մշտադիտարկում և դրա հաշվառմամբ նպաստել օրենսդիր, գործադիր և դատական իշխանությունների բնականոն գործունեության ապահովմանը։

9. Սահմանադրությունը պետք է փորձի ամրագրել հստակ նորմեր՝ Հանրապետության Նախագահի կողմից Ազգային ժողովում քաղաքական մեծամասնություն չունենալու դեպքում իշխանության ճյուղերի բնականոն գործունեությունը երաշխավորելու համար։ Մասնավորապես, նման պայմաններում Հանրապետության նախագահի լիազորությունները կարող են սահմանափակվել խորհրդարանական կառավարման համակարգին բնորոշ լիազորությունների շրջանակներում։

10. Պետք է հաղթահարվեն Սահմանադրության արժեբանության, հիմնարար սկզբունքների և կոնկրետ իրավակարգավորումների միջև առկա անհամապատասխանությունները և սահմանադրական անհրաժեշտ երաշխիքներ ստեղծվեն նորմ– սկզբունքների և կոնկրետ իրավահարաբերություններ կարգավորող նորմերի ներդաշնակ գործողությունը երաշխավորելու համար։

2.4.3. Հնարավոր այլընտրանքը

Կառավարման գործող համակարգի պայմաններում առաջադրվող հայեցակարգային մոտեցումների շրջանակներում կատարվելիք հնարավոր փոփոխությունները լիարժեք չեն երաշխավորում հետևյալ խնդիրների լուծումը.

1. Գործադիր իշխանության համակարգային ամբողջականության երաշխավորումը. կիսանախագահական կառավարման համակարգում Հանրապետության Նախագահը գործադիր իշխանության ոլորտում ունենում է չհակակշռված լիազորություններ՝ չունենալով համարժեք քաղաքական պատասխանատվություն։

2. Քաղաքական մենիշխանության հաղթահարումը. Նախագահի, խորհրդարանի և կառավարության քաղաքական միատեղումը գործնականում անիրագործելի է դարձնում սահմանադրական հակակշիռների ու զսպումների համակարգի բնականոն ու արդյունավետ գործողությունը: Նման պարագայում խաթարվում է նաև երկու առաջնային մանդատ ունեցող ինստիտուտների կողմից դատական իշխանության և այլ մարմինների ձևավորման գործում փոխադարձ հավասարակշռման սկզբունքը։

3. Չի հաղթահարվում պետական իշխանության գերանձնավորման հնարավորությունը՝ սուբյեկտիվիզմի տարաբնույթ դրսևորումներով հանդերձ։ Դա իր հերթին արգելակ է դառնում իշխանությունների իրական բաժանման ու հավասարակշռման համար, ձևավորվում են չհիմնավորված սոցիալական սպասելիքներ:

4. Այն մոտեցումները, որոնք առաջարկվում են կիսանախագահական կառավարման համակարգի պայմաններում Նախագահի` խորհրդարանական մեծամասնություն չունենալու դեպքում հնարավոր հակամարտությունների հաղթահարման և անհրաժեշտ կայունության ապահովման վերաբերյալ, խնդրի լիարժեք լուծում չեն երաշխավորում:

Նշված խնդիրների հնարավոր լուծում կարող է հանդիսանալ անցումը կառավարման խորհրդարանական համակարգի:

Նկատի ունենալով, որ միջազգային պրակտիկայում առկա են խորհրդարանական կառավարման համակարգի բազմաթիվ տարատեսակներ, Հայաստանի Հանրապետության կոնկրետ իրողություններից ելնելով առաջարկվում են հետևյալ մոտեցումները.

1. Հանրապետության Նախագահն ընտրվում է Ազգային ժողովի կողմից` յոթ տարի ժամկետով, առանց վերընտրման իրավունքի, ընտրական իրավունք ունեցող ոչ կուսակցական թեկնածուներից: Նման կարգով ընտրված Հանրապետության Նախագահը հնարավորություն կունենա լիարժեք կերպով ստանձնել վերկուսակցական նախագահին բնորոշ բոլոր գործառույթները։ Նրա հիմնական առաքելությունը կլինի Սահմանադրության պահպանմանը հետևելը, հակակշռող և զսպող լիազորությունների արդյունավետ գործադրումը, ինչը հնարավոր է միայն այն դեպքում, երբ նա չունի ուղղակի ներգրավվածություն քաղաքական ընթացիկ խնդիրներում, վերկուսակցական է, անաչառ և կատարում է, առաջին հերթին, հաշտարարի ու միջնորդի դեր՝ ունենալով երկրի զարգացման դինամիկ հավասարակշռությունն ապահովելու կարևոր առաքելություն։ Դա համակարգային կայունության ապահովման ամենագործուն երաշխիքը կարող է դառնալ։

2. Վարչապետը պաշտոնն ստանձնում է խորհրդարանական ընտրությունների արդյունքով, կառավարությունը ձևավորվում է վարչապետի կողմից և պատասխանատու է միայն Ազգային ժողովի առջև:

Սահմանադրական երեք մարմինների միջև իշխանությունների գործառութային բաժանումը տվյալ դեպքում կլինի առավել հստակ։ Ազգային ժողովը՝ որպես օրենսդիր իշխանություն, վերահսկողություն կիրականացնի գործադիր իշխանության բարձրագույն մարմնի՝ կառավարության նկատմամբ, իսկ Հանրապետության Նախագահը կհետևի օրենսդրի և գործադրի կողմից Սահմանադրությամբ ամրագրված կանոնների պահպանմանը։

Վերոնշյալ խնդիրների արդյունավետ լուծման համար նման համակարգը պետք է ենթադրի գործադիր իշխանության ղեկավարի համար պառլամենտական կայուն մեծամասնության առկայություն: Նման համակարգում.

ա) կլինի միասնական գործադիր իշխանություն՝ վարչապետի գլխավորությամբ, առանց դուալիստական գործադիր իշխանության վտանգի, հատկապես երկրի համար կենսական կարևորություն ունեցող այնպիսի ոլորտներում, ինչպիսիք են արտաքին քաղաքականությունը, ազգային անվտանգությունը և պաշտպանությունը,

բ) չի կարող լինել խորհրդարանի և Հանրապետության Նախագահի միջև առճակատում, քանի որ Հանրապետության Նախագահը կլինի վերկուսակցական անաչառ արբիտր,

գ) «պատահական» անձանց իշխանության գալու վտանգը և իշխանության գերանձնավորումը խիստ կնվազի, քանի որ վարչապետ կարող է դառնալ միայն ամենաուժեղ և հանրորեն ընդունելի քաղաքական կուսակցության ղեկավարը.

դ) չի լինի իշխանության գերկենտրոնացում գործադիր իշխանության ղեկավարի ձեռքում՝ չունենալով համարժեք քաղաքական պատասխանատվություն խորհրդարանի առջև.

ե) կառավարության քաղաքական պատասխանատվությունը խորհրդարանի առջև կնպաստի կոլեգիալ կառավարմանը.

զ) կբարձրանա խորհրդարանի քաղաքական դերը՝ ինչպես օրենսդիր, այնպես էլ վերահսկողություն ունեցող մարմնի, որտեղ պետք է էականորեն ուժեղացվի ընդդիմության դերը.

է) խորհրդարանի քաղաքական դերի բարձրացումը կնպաստի կուսակցությունների կողմից իրենց բուն գործառույթների իրականացմանը և երկրում աստիճանաբար երկբևեռ դասական քաղաքական համակարգի ձևավորմանը.

ը) երկիրը կկարողանա ավելի ճկուն դիմագրավել արտաքին քաղաքական մարտահրավերներին, քանի որ քաղաքական որոշումների ընդունման ամբողջ գործընթացը կլինի ավելի կոլեգիալ և ավելի նվազ չափով անձնավորված։

Թամարա Միքայելյան