ՀՅԴ-ն` կառավարության ծրագրի մասին. ինչ եզրակացություններ են ներկայացվել

ՀՅԴ Հայաստանի Գերագույն մարմնի մասնագիտական հանձնախմբերը, ուսումնասիրելով ՀՀ կառավարության 2019-2023 թթ․ծրագիրը, ներկայացրել են եզրակացություններ:

Մաս 1

ՀՅԴ Հայաստանի Գերագույն մարմնի մասնագիտական հանձնախմբերը, ուսումնասիրելով ՀՀ կառավարության 2019-2023 թթ․ծրագիրը, ներկայացրել են եզրակացություններ, որոնք ամփոփելով՝ արձանագրում ենք.

Ընդհանուր գնահատում

1. 2019 թ. դեկտեմբերի 9-ի արտահերթ խորհրդարանական ընտրությունների արդյունքում կազմավորվեց կառավարություն՝ Սահմանադրության և օրենքի կամայական մոտեցմամբ, ինչը պատճառաբանվեց առաջիկայում իրականացվող կառուցվածքային փոփոխությունների մտադրությամբ, իսկ իրականում առերեսվեցինք մի շարք նախարարությունների գործունեության չհիմնավորված (սպասվելիք) դադարեցմանը: Հատկանշական է, որ նշված, ինչպես նաև քաղաքական համակարգը (մամուլի և խոսքի ազատություն, անմիջական ժողովրդավարություն, ընտրական համակարգ, սուպերվարչապետության ինստիտուտ և այլն) բարեփոխելու մասին ծրագրում անդրադարձ չկա` ի հակադրություն իշխող ուժի բազմիցս հնչեցրած մոտեցումների: Մի կողմից անորոշ է նշված բարեփոխումների հարցը, մյուս կողմից՝ փորձ է արվում կառավարությունը փոխարինել մեկ անձով` գերկենտրոնացնելով կոլեգիալ կառավարման մարմնի լիազորությունները: Սա երկրի ժողովրդավարական զարգացման ընթացքը խաթարող և մեծ ռիսկեր պարունակող իրողություն է:

Կառավարության ձևավորման կամայական մոտեցման վերաբերյալ մեր պնդումը հիմնված է այն փաստի վրա, որ կառավարության կազմավորումն իրականացվել է Սահմանադրության 150-րդ և «Կառավարության կառուցվածքի և գործունեության մասին» ՀՀ օրենքի 3-րդ հոդվածների խախտմամբ (թեև օրենքի նորմի համաձայն՝ կառավարությունը համարվում է կազմավորված, երբ նշանակված է կառավարության անդամների 2/3-ը, իսկ նշանակման պահը կարևոր է, քանի որ, մի կողմից, այն կազմավորված չլինելու դեպքում համարվում է, որ վարչապետը հրաժարական է տվել, կազմավորված լինելու դեպքում կառավարությունը պարտավոր է 20-օրյա ժամկետում ԱԺ ներկայացնել կառավարության ծրագիրը):

Մասնավորապես, նշված հոդվածների համաձայն, վարչապետ նշանակվելուց հետո վերջինս պարտավոր է հնգօրյա ժամկետում Նախագահին ներկայացնել կառավարության անդամների թեկնածուների նշանակման առաջարկություն: Սակայն անտեսելով տվյալ պահին օրենքով ամրագրված կառավարության կառուցվածքը՝ վարչապետը ներկայացրեց կառավարության անդամների մի մասին նշանակելու առաջարկություն` դա պատճառաբանելով կառավարության կառուցվածքում փոփոխություններ իրականացնելու իր մտադրությամբ: Հարցն այն է, որ այս քայլը Սահմանադրությամբ նախատեսված լիազորություն չէ (Սահմանադրության 6-րդ հոդվածի համաձայն՝ պաշտոնատար անձն իրավասու է կատարել միայն այնպիսի գործողություններ, որոնց համար լիազորված է Սահմանադրությամբ կամ օրենքով, իսկ օրենքի որևէ նորմ վարչապետին չի վերապահել լիազորություն՝ տվյալ ընթացքում ներկայացնել կառավարության անդամների մի մասի վերաբերյալ առաջարկություն):

Ինչ վերաբերում է կառավարության կառուցվածքի փոփոխությանը, իսկ իրականում մի շարք նախարարությունների գործունեության դադարեցման նախաձեռնությանը, ապա այն չի համապատասխանում հանրային լայն քննարկման, արդյունավետության բարձրացման և սուպերվարչապետության համակարգը վերափոխելու՝ իշխող ուժի նախկինում հնչեցրած մոտեցումներին: Բացակայում են նաև օպտիմալացման անվան տակ իրականացվող կրճատումների սոցիալ-տնտեսական գնահատականները, անտեսվում են կամ չեն կարևորվում հայաստանյան և Սփյուռքի հանրության կարծիքները, մյուս կողմից՝ նվազեցնելով կառավարության անդամների թիվը, առանձին նախարարության գործառույթներ տեղափոխելով վարչապետի աշխատակազմ, կառավարության կազմում չներառելով ոստիկանությունը և ազգային անվտանգության ծառայությունը, փորձ է արվում կառավարությունը փոխարինել վարչապետի գերկենտրոնացած ինստիտուտով՝ զրկելով կառավարության անդամներին, հատկապես նախարարներին, Սահմանադրությամբ և օրենքով նախատեսված՝ ինքնուրույն գործելու իրավասություններից:

2. Ձևավորված կառավարությունը նպատակադրվել է Հայաստանի Հանրապետությունում իրականացնել «տնտեսական հեղափոխություն»: Ուստի ակնկալվում էր, որ կառավարության ծրագիրը պետք է պատասխաներ, թե ի՞նչ է ներառում այդ եզրույթը, ինչպե՞ս է իրականացվելու «հեղափոխությունը», և ի՞նչ արդյունք է այն արձանագրելու: Կառավարության ծրագրում արձանագրված՝ ՀՆԱ-ի տարեկան 5% ակնկալվող աճը բավարար չէ կառավարության տնտեսական քաղաքականությունը հեղափոխական կոչելու համար՝ մանավանդ հաշվի առնելով, որ 2008թ. ֆինանսատնտեսական ճգնաժամից հետո Հայաստանի տնտեսական աճը միշտ էլ եղել է 5%-ի շրջանակներում:

3. Ծրագրում անդրադարձ չկա նախընթաց ժամանակաշրջանի, հատկապես նախորդ կառավարության ծրագրով հայտարարված նպատակների, գերակայությունների և ձեռնարկված միջոցառումների կատարմանը: Սա առավել արդիական է ներկայումս, երբ, ըստ էության, չի փոխվել կառավարություն կազմած (2018թ. մայիս) քաղաքական ուժը, կառավարության ղեկավարն ու անդամների մեծամասնությունը, մինչդեռ Սահմանադրության 156-րդ հոդվածի համաձայն՝ յուրաքանչյուր տարվա համար կառավարությունը պարտավոր է Ազգային ժողով ներկայացնել իր ծրագրի կատարման ընթացքի և արդյունքների մասին զեկույց:

4. Հակառակ կառավարության հաշվետվողականության և պատասխանատվության վերաբերյալ իշխող ուժի բազմիցս հնչեցված մոտեցումների՝ ծրագիրը մշակվել է պատասխանատվությունից խուսափելու և պարբերաբար հաշվետու չլինելու մոտեցմամբ: Ծրագրում բացակայում են կոնկրետ թիրախներ, հանրային կյանքի որակի բարելավումը բնութագրող նպատակադրումներ և ժամկետներ: Մինչդեռ կառավարության ծրագրի սոցիալական, տնտեսական, մշակութային և, ի վերջո, քաղաքական նշանակությունը ոչ միայն երկրի անվտանգ և կայուն զարգացմանը հիմնաքարային դերակատարություն ունենալն է, որը նույնպես բացակայում է, այլև այն, որ ծրագիրը պետք է ունենա հստակ սահմանադրաիրավական բովանդակություն:

Վերջինս բխում է ինչպես Սահմանադրությամբ և օրենքներով ամրագրված՝ կառավարության և պետական կառավարման համակարգի կոնկրետ լիազորություններից, պարտականություններից, այլ նաև ներկա պայմաններում երկրի առջև ծառացած արտաքին ու ներքին մարտահրավերներից, հանրության կողմից քաղաքականության նկատմամբ պահանջներ ներկայացնելու և քաղաքական պատասխանատվության ենթարկելու բացառիկ իրավունքից: Այնպես է մտածվել, որ հասարակությունը զերծ մնա իր այդ իրավունքը ժամանակ առ ժամանակ իրականացնելու հնարավորությունից: Ընդհանրապես, փորձ է արվել խեղաթյուրել նաև կառավարության ծրագրի իրավական նշանակությունը, այն ի վերջո նորմատիվ իրավական ակտով հաստատվող, վարքագծի նորմեր պարտադրող փաստաթուղթ է:

5. Կառավարության ծրագրում ամրագրված հիմնական ուղենիշներում առաջնահերթ նպատակ համարելով «Հայաստանի Հանրապետությունում բարձր տեխնոլոգիական, արդյունաբերական, ինչպես նաև բնապահպանական բարձր չափանիշներին համապատասխանող, արտահանմանը միտված մրցունակ և ներառական տնտեսություն կառուցելը», դրան հասնելու համար առանցքային նշանակության կետերից մեկը համարվել է Հայաստանի արտաքին և ներքին անվտանգության ապահովումը, Արցախի անվտանգության երաշխավորումը և շարունակական ամրապնդումը։

Սա գլխիվայր շուռ եկած ձևակերպում է այն առումով, որ առանց Արցախի հարցի լուծման հնարավոր չէ տնտեսության զարգացումը: Սա հայության մեծամասնության կողմից բազմիցս մերժված մոտեցում է: Ավելին՝ հայ ժողովրդի կենսական շահը կարող է ապահովել «Զարգանալ՝ չզիջելով» սկզբունքի լիարժեք գործադրումը, որի վերաբերյալ ծրագրում պետք է նախատեսվի համապատասխան դրույթ, և որից պետք է ածանցվեն ոլորտային բարեփոխումները։

6. Ծրագրում գերիշխում են լոզունգային բնույթի հայտարարությունները, որոնք ավելի շատ հիշեցնում են ցանկություններ և ամբոխահաճո արտահայտություններ՝ չներառելով դրանք իրականացնելու կամ դրանց հասնելու մեխանիզմներ կամ առնվազն հիմնական սկզբունքներ:

7. Ծրագիրը պարունակում է ներքին հակասություններ ունեցող մտքեր: Իսկ առանձին դեպքերում ծրագրով հայտարարված մոտեցումները չեն համապատասխանում գործադրվող քայլերին: Օրինակ` մի կողմից նշվում է տնտեսական «հեղափոխության», ծայրահեղ աղքատությունը վերացնելու, սոցիալական բազմաթիվ խնդիրներ լուծելու կառավարության հանձնառության մասին, մյուս կողմից՝ տնտեսական աճը նախատեսվում է 5%-ի չափով՝ չներկայացնելով տնտեսության կառուցվածքային վերափոխման սցենարը և այլն: Այլ օրինակ` նշվում է կառավարության տարբեր կառույցների ծրագրային մոտեցումները չափելի արդյունքներով գնահատելու անհրաժեշտության մասին, սակայն նույն կառավարության ծրագիրը, ինչպես նշվեց վերևում, չի բավարարում այդ պահանջին: Կամ, թեև խոսվում է պետական ինստիտուտների գործառույթների, լիազորությունների, ծախսարդյունավետության և պատասխանատվության համաչափության մասին, սակայն նույն կառավարության կառուցվածքային փոփոխություններն իրականացվում են առանց այս պահանջները ներկայացնելու:

8. Ծրագրում բացակայում են զարգացման սպառնալիքներն ու խնդիրները, մինչդեռ կարևոր է կատարել անկախության տարիներին երկրի (տնտեսության) զարգացման ախտաճանաչում, ինչը հնարավորություն կտա վեր հանել հիմնական խնդիրները, արատները և մատնանշել դրանց պատճառները: Վերջիններս թույլ կտան գնահատել և ըստ առաջնահերթությունների ներկայացնել Հայաստանի տնտեսական անվտանգության սպառնալիքները:

Օրինակ՝ տնտեսության ներկա կառուցվածքի պայմաններում արտաքին պարտք/ՀՆԱ ցուցանիշը հատել է թույլատրելի սահմանը, ներքին սպառման մեջ ներմուծման տեսակարար կշիռը 50%-ից ավելի է, ինչպես նաև այնպիսի կարևոր սպառնալիքներ, ինչպիսիք են արտագաղթը, կապիտալի արտահոսքը, վերամշակող արդյունաբերության տեսակարար կշիռը, ՀՆԱ-ի նկատմամբ ներդրումների ծավալը, գիտական հետազոտություններին ուղղված ծախսերը, գործազրկության մակարդակը և այլն: Ուստի կարևոր է ներկայացնել սպառնալիքների ամենակարևոր խմբերը և դրանց կրճատմանն ուղղված քայլերը:

Օրինակ՝ սոցիալական սպառնալիք` աղքատություն, թշվառություն (սոցիալական օգնություն – կրթություն – աշխատանք), ժողովրդագրական սպառնալիք` արտագաղթ (մարդկային ռեսուրսների հաշվառում, ինքնազբաղվածության խթանում, սոցիալական արդարության սկզբունքի կիրառում), ինտելեկտուալ սպառնալիք` «ուղեղների արտահոսք», գիտական ներուժի փոշիացում (գիտության և կրթության համակարգի որակական փոփոխություններ, գիտության նյութականացում, գիտական գործունեության խթաններ):

9. Ծրագրային հազվագյուտ ցուցանիշները փոխշաղկապված չեն: Մինչդեռ բնակչության թվաքանակը քսան տարում հինգ միլիոնից ավելիի հասցնելու նպատակ ունեցող իշխող ուժը, ինչը գնահատելի է, պետք է հստակ և չափելի ցուցանիշ-ուղենիշներ մշակի: Ըստ որում՝ դրանք պետք է միմյանց հետ համաձայնեցված լինեն: Օրինակ՝ այդ ցուցանիշն անիրագործելի է տարեկան ընդամենը 5 տոկոս տնտեսական աճի պայմաններում: Բացի դրանից՝ վերջնանպատակի համար ընտրված ցուցանիշները պետք է տրոհվեն ենթացուցանիշների՝ յուրաքանչյուր տարվա համար:

10. Հստակ չէ, թե ինչ քայլեր են ձեռնարկվելու արդյունքային ցուցանիշների վրա հիմնված ծրագրային բյուջետավորման անցնելու ուղղությամբ։ Ծրագրում բացակայում են Սահմանադրության 154-րդ հոդվածով ամրագրված՝ ֆինասատնտեսական, վարկային և հարկային միասնական (որպես ամբողջություն), պետական պարտքի, ինչպես նաև պետական սեփականության կառավարման ոլորտներում կառավարության քաղաքականությունները:

11. «Արցախի Հանրապետություն» պաշտոնական անվան փոխարեն ամենուր օգտագործված է «Արցախ» բառը, ինչը չի բնութագրում ինքնիշխան պետությանը` Արցախի Հանրապետությանը։

12. Հարկ է արձանագրել, որ ամբողջ ծրագրում չի գտնվի որևէ հաստատում, որ այս կամ այն ուղղությունը, ծրագիրը կամ գործողությունը ծառայելու է ազգային արժեհամակարգի ձևավորմանը, ազգային պետության կայացմանը։

13. Հետագայում, հստակ չափորոշիչների վրա հիմնված կառավարության ծրագիր ունենալու համար, անհրաժեշտ է օրենքով սահմանել կառավարության ծրագրին ներկայացվող պահանջները։

Մաս 2

Պաշտպանություն և անվտանգություն

1. Հնգամյա ծրագրի պաշտպանական ոլորտի քաղաքականության բաժնում, ինչպես այլուր, ներկայացված չեն կոնկրետ միջոցառումներ և գործողությունների ժամկետներ:

2. Արցախի Հանրապետության անվտանգության երաշխավորմանը և շարունակական ամրապնդմանը անդրադարձ է կատարվում միայն գործունեության հիմնարար ուղենիշներում, սակայն անդրադարձ չկա ո՛չ կառավարության խնդիրներում, ո՛չ էլ պաշտպանական ոլորտի քաղաքականության բաժնում։ Մինչդեռ, մեր կարծիքով, անհրաժեշտություն կար նշելու անվտանգության երաշխավորի պարտականությունների կատարմանը միտված գործողությունները, երաշխավորման մեխանիզմները կամ դրանց ճանապարհային քարտեզը:

3. Կառավարությունը ընդամենը կարևորում է զորահավաքային նախապատրաստության և քաղաքացիական պաշտպանության ոլորտներում պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների, կազմակերպությունների համաձայնեցված գործողությունները, ինչպես նաև այդ ոլորտներում պլանավորման և վերահսկման մեխանիզմների արդյունավետության բարձրացումը, բայց անտեսում է պահեստազորային պատրաստությունը, որը զինված ուժերի համալրման առանցքային ուղղություններից մեկն է: Իհարկե, զինված ուժերը պետք է ունակ լինեն առկա ուժերով ու միջոցներով դիմագրավել հակառակորդի ագրեսիան, բայց զորքերը արհեստավարժ պահեստազորայիններով լրահամալրման և զորահամալրման կարևորությունն ու անհրաժեշտությունը պետք է համարել առաջնահերթություն։

4. Կարևորվել է միայն քաղաքացիական պաշտպանության ոլորտը՝ առանց հաշվի առնելու, որ Հայաստանի Հանրապետության վրա զինված հարձակման, դրա անմիջական վտանգի առկայության դեպքում այդ համակարգը ուղղված է նաև բնակչության և նյութական արժեքների պաշտպանությանը կամ պաշտպանության նախապատրաստմանը։ Սա պետության կարևորագույն գործառույթներից մեկն է և ազգային անվտանգության բաղկացուցիչ ու անբաժանելի մասը: Մոռացության են մատնված քաղաքացիական պաշտպանության հիմնական միջոցառումներից բնակչության տարհանման և տեղաբաշխման, պատսպարման, անհատական պաշտպանության միջոցներով ապահովման կատարելագործմանն ուղղված գործողությունները:

5. Անտեսված է Ազգ-բանակ հայեցակարգը: Նշված է բնակչության և ռեսուրսների նկատմամբ անհամաչափ մեծաքանակ զինված ուժերի պահպանման անհրաժեշտությունը, սակայն անտեսված է ժողովրդական լայն զանգվածների ներգրավումը պետության անվտանգության ապահովման և պաշտպանության կազմակերպման գործում: Դրանով իսկ համակարգը կառուցվել է միայն պարտադիր ժամկետային և պայմանագրային ծառայության փոխլրացնող ենթահամակարգերի շարունակական բարելավման վրա:

6. Որպես մեր գլխավոր մրցակցային առավելություն նշվում են առաքելության զգացումով առաջնորդվող մարդիկ, բայց անդրադարձ չկա, թե ինչ ուղիներով և միջոցներով ենք հասնելու պարտականության զգացողությունը առաքելության զգացումով փոխելուն։ Ընդհանրապես չի կարևորվում կամավորականներին և աշխարհազորայիններին պետության անվտանգության ապահովման գործում ընդգրկելը։

7. Կառավարությունը նախատեսում է զարգացնել զինծառայողների և նրանց ընտանիքների անդամների սոցիալական պաշտպանության համակարգը, բայց ծրագիրը չի անդրադառնում զինվորական թոշակառուներին, զինվորական հաշմանդամներին, զոհված (մահացած), անհայտ կորած զինծառայողների ընտանիքների անդամներին:

8. Սկզբունքային նշանակություն ունի ազգային անվտանգության նոր ռազմավարություն մշակելու հարցը, որի մասին նույնպես ծրագրում անդրադարձ չկա:

Արտաքին քաղաքականություն

9. Արտաքին քաղաղաքականության բաժնում գերիշխում են նախորդ իրարահաջորդ կառավարությունների ծրագրերի մոտեցումները։ Մինչդեռ անհրաժեշտ են շեշտադրումներ, որոնք բխում են ՀՀ վարչապետի հայտարարություններից, «Իմ քայլը» դաշինքի նախընտրական ծրագրից, ինչպես նաև Հայոց ցեղասպանության 100-րդ տարելիցի առիթով հրապարակված համահայկական հռչակագրից (ներքոգրյալում շեղատառերով ընդգծվածները, լրացումների կամ փոփոխությունների տեսքով, մեր առաջարկներն են կառավարության ծրագրի տեքստի վերաբերյալ):

Մասնավորապես.

10. Արցախի վերջնական կարգավիճակը և անվտանգության ապահովումը բանակցային գործընթացում Հայաստանի առաջնահերթ գերակայություններն են:

11. Բանակցությունների արդյունավետության համար էական նշանակություն ունի խաղաղությանը նպաստող մթնոլորտի առկայությունը՝ ներառյալ 2016թ. Վիեննայի և Սանկտ Պետերբուրգի հանդիպումներում համաձայնեցված՝ վստահության և անվտանգության միջոցների ամրապնդումը, հակամարտության սրման ռիսկերի նվազեցումը, ագրեսիվ հռետորաբանության բացառումը։

12. Կառավարությունը վերահաստատում է, որ Արցախի Հանրապետությունը, որպես հակամարտության հիմնական կողմ, պետք է որոշիչ ձայն և ներգրավվածություն ունենա իրական և տևական խաղաղության հաստատմանն ուղղված բանակցային (ծրագրում օգտագործվում է «հանգուցալուծում» բառը) գործընթացում:

13.Կառավարությունն աջակցելու է Արցախի Հանրապետության միջազգային ճանաչմանն ու արտաքին քաղաքականության իրականացմանը.

14. Հայոց ցեղասպանության միջազգային ճանաչման, դատապարտման և հետևանքների վերացման գործընթացի շարունակականությունն ապահովելու ուղղությամբ ծրագիրը պետք է ներառի հետևյալը. «Մարդկության դեմ այդ հանցագործության ճանաչումը կնպաստի տարածաշրջանի անվտանգությանը, կայունությանը և ժողովուրդների միջև համերաշխությանը, ինչպես նաև ոճրագործությունների կանխարգելմանը»։

15. Ծրագիրը պետք է ներառի նաև դրույթ, ըստ որի կառավարությունը շարունակելու է աշխատանքները հայ-թուրքական հարաբերությունների` առանց նախապայմանների կարգավորման ուղղությամբ:

16. Ծրագրում «Տարածաշրջանային կայունությանը միտված երկխոսության ընդլայնումը» դրույթը չի կարող վերաբերել միայն մեկ պետության, այս դեպքում՝ Ամերիկայի Միացյալ Նահանգներին։ Ծրագրով արդեն ամրագրվել են «միջազգային խաղաղության և անվտանգության ապահովման ուղղությամբ» կառավարության քայլերը։

17. Հիմնարար ուղենիշներում, կառավարության խնդիրների շարքում՝ մարդկային ներուժի զարգացմանն ուղղված քայլերի թվում, անհրաժեշտ է հստակեցնել, որ Հայաստանի Հանրապետության կառավարման համակարգում ներգրավելու օրենսդրական արգելքների վերացումը հիմնականում վերաբերում է ՀՀ երկքաղաքացիներին։ Միաժամանակ ՀՀ երկքաղաքացիությունը քաջալերելը պիտի լինի Սփյուռքի հետ կապերի առաջնահերթություններից։

18. Սփյուռքի ներկայացուցչական կառույցի ստեղծումը չի կարող լինել ՀՀ կառավարության նախաձեռնություն, դա պետք է կատարվի հենց Սփյուռքի կողմից։ Այստեղ կառավարության դերակատարությունը պիտի լինի աջակցությունը նման նախաձեռնության իրականացմանը։

Շարունակելի